近年来，城管综合执法领域在诸多方面有所发展，城管执法的“标准化”和“数字化”等执法体制机制不断创新发展，城管队伍的素质有了明显提高。但是城管人员和商贩之间发生冲突的新闻仍屡见报端，以维护社会稳定，维护市容市貌为宗旨的城管执法活动，却频频引发流血，深层次原因应引起关注。

一、城管综合执法问题频现的原因

（一）利益冲突是城管综合执法问题频现的主要原因。市民抗法的最终原因还是因为相关城管执法的法律依据与其自身的利益相悖，归根究底，管理者与被管理者的利益冲突实为集体利益与个人利益的冲突，由于城管执法的范围非常广泛，城市规划、城市环境卫生、市容市貌、市政、工商行政、公共交通管理等都是由城管执法人员管理，城管执法的权力呈现出急剧膨胀的趋势，并且城管执法人员及对象都具有反复性强、人员复杂、流动性大等特点，因此在执法过程中城管人员与被执法对象经常发生利益冲突，产生矛盾。其中，城管人员在执法过程中与小商贩之间的矛盾尤为突出。下岗人员及进城务工人员在街边乱摆乱卖现象是困扰城管人员执法的一个难题。一方是迫于生计，不得不沿街叫卖的下岗工人、进城务工人员；另一方是保护市容市貌，依法管理城市的执法人员。城管依法行事，制止了下岗人员及进城务工人员的乱摆乱卖情况，这维护了市容市貌，管理了城市，是合法行为。但城管执法的对象就是挣扎在社会底层，没有固定收入来源的百姓，对于他们，城管依法行事就会使他们没有维持生计的饭碗，也就使他们的生活得不到保障，城管在执法过程中合法但不合理，因此就会产生冲突。

（二）暴力执法阻碍了城管文明执法的发展。近年来，虽然城管执法对我国社会的进步，城市的发展起着举足轻重的作用，但是城管暴力执法事件经常在我国诸多城市上演，而且无论从数量上或者强度上，都呈现上升的趋势。据《法治政府蓝皮书·中国法治政府年度发展报告2015》统计，通过查阅2014年1月1日至2014年12月31日的人民网、法制网、新华网等新闻板块，逐日对所有新闻进行地毯式的检索。最后在检索到的负面典型事件中，城管暴力执法的事件最多，其中暴力执法事件主要发生在“拆违”、查处占道经营和无照流动摊贩这两个执法领域。频频发生的暴力执法行为已严重影响人们的身体健康、个人财产及生命安全，暴力执法状况已不容忽视。

（三）立法滞后成为城管执法面临主要困难。1998年起，各地纷纷组建“城管”，试图变多部门多头执法为单一部门单独执法。然而，由于城市管理法律制度所涉及的十余种法律分别有对口的行政执法部门和机构，这就导致新组建的“城管”只能“借法执法”。讲法理，归口于政府各部门的行政执法权是不能随意授让的，否则就有行政违法之嫌。而实际情形恰恰在于，“城管”的“综合执法权”来自于工商、园林、交通、规划、市容、公安等多个政府行政执法部门对部分执法内容及权限的剥离和授让。有行政法学者作出最新统计，眼下“城管”尽管承担十余种行政执法职能，行使数百项行政处罚权限，但其自身却始终缺乏行政的法律地位。城管执法必须强调立法和执法，法律法规不完善就会导致城管执法的冲突。目前，我国还没有一部针对城管执法的法律规范，城管执法仅根据《行政法》、《行政处罚法》、省级政府决定、地方政府规章及地方政府文件和一些城市出台的城市管理条例。但总的来讲，城管执法缺乏强有力的直接法律依据。因此，城管执法任意性大，市民又不了解城管的法律权限，在执法过程中就容易产生冲突，不利于城市的发展和社会的进步。

（四）流动商贩不配合城管人员执法亦成为矛盾诱因。虽说城管执法中存在许多不足，但许多小商贩是暴力抗法，极力不配合工作，导致矛盾激化。一些城市市郊的流动商贩占道经营情况严重，双向4车道马路被商贩占道摆摊而仅剩不足2车道，而不远处即是政府规划的露天菜场；有一些摊贩，城管人员劝说根本无效，迟迟不肯收摊，若是城管人员上前没收摊点，一些摊贩会立马上演“撒泼骂街”、“躺地耍泼”等等无赖行径，引得众人围观，阻碍交通，一些路过围观不明真相的群众，天生处于“同情弱者”的心态，看到有摊贩躺在地上，便马上义愤填膺指责城管暴力执法，在不了解具体的事由时，一味把矛盾的源头指向城管，使得城管行走在风口浪尖上。

二、化解城管综合执法矛盾的四点建议 

化解现阶段城管综合执法过程中诸如暴力执法、执法不公、执法无法律依据等困境，唯有从现状出发，从根源着手，不断寻求探索破解困境的方案。

一是健全法律机制。由于相关法律机制不健全，存在法律空白地带、处罚设定宽泛、法律规范实效性不强等诸多原因，急需我市有关部门尽快制定出一部专门的有关城市管理综合执法的法规，使城管执法部门能够得到执法相对人的更大认同。同时，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政处罚自由裁量权，压缩自由裁量权弹性，避免出现任意罚款、滥用职权的城管现象，不断提高依法行政和严格执法的质量和水平。 

二是规范执法程序。城市管理行政执法机关应该按照《行政处罚法》以及有关法律法规的规定并结合本部门的实际建立一系列程序性制度，如行政处罚分级管理和备案制度，行政处罚错案追究制度，行政处罚证据及暂扣制度、调查取证制度、听证制度、审查决定制度等，并用有关监督力量保障各项制度的规范化运行。譬如，建立健全并严格执行执法责任制，违法办案责任追究制和有关奖惩机制，把严格执法、秉公执法落实到人；实行城管执法公开，采取公开办事制度、公开办事程序、公开办事结果、聘请执法监督员、建立与民联系制度等形式，健全群众性监督网络，加强群众对执法人员的监督；积极探索选人用人的新机制，推行“首末位奖惩机制”，逐步形成“优者进、劣者出、能者上、庸者下、功者奖、错者罚”的格局，为城管执法人员提供“靠本事吃饭，凭政绩晋升”的公平竞争环境；实行领导干部“一岗双责制”，领导干部一手抓队伍，一手抓业务，对队伍中出现的问题要实行连带责任制；加大内外监督力度，强化内部监督机制，在群团组织、社会各界聘请廉政监督员，定期召开座谈会，倾听意见和建议，虚心接受批评和监督，完善督查制度，落实执法责任制、倒查和错案责任追究制，内外结合，形成强有力的监督网络，使城管执法工作在社会监督、舆论监督、群众监督之下健康发展，在群众中、社会中塑造良好的执法形象。 

三是提高执法人员素质。城市管理行政执法部门，要适应新形势对城管执法工作的严峻挑战，必须高度重视队伍建设，提高行政执法人员素质。首先，要强化用人管理，严把进人关，严格参照工作人员录用标准和程序向社会公开招考执法人员，特别是应具备法律专业知识，以逐步提高城管执法队伍整体的法律素质；其次，要严格评议考核制度，不仅在执法机关内部要建立完善的考核制度，而且要建立健全社会考核制度，让公民参与对执法人员执法行为的监督，从而提高执法人员的素质；第三，加强思想教育，通过对城管执法人员进行崇法尚礼的思想道德教育，建立一支知法、懂法，崇尚文明礼貌的执法队伍，从而提供真正高质量的文明服务。 

四是加大宣传力度。行政执法工作要立足法治，服务群众，强化外来务工经商人员的法制教育，开辟宣传栏，结合全国普法日，进行行政执法的宣传和普及。同时，要充分发挥新闻媒体的主渠道作用，加强对行政执法工作的宣传，使广大群众了解和支持行政执法工作。

（作者：王磊 南岗区科技联合支社社员）